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探索如何通过优化治枕环境, 强化枕收征管等手段和措施防止枕收的流失

发表日期 2010-06-28    417

税收流失是一个普遮的经济现象, 在我国更是引起财政困难, 企业税负不均, 居民收入差距扩大的一个重要因素, 本文针对我国的枕收流失, 提出了具体的治理思路, 目的在于探索如何通过优化治枕环境, 强化枕收征管等手段和措施防止枕收的流失。

一、优化治税环境加强税收立法, 坚决推进法治。要推进法治, 首先必须有法可依。根据我国目前的税收立法情况, 基本思路是建立以税收基本法为母法, 税收实体法与税收程序法相配套的税收法律体系。首先是建立税收基本法。税收基本法是规范税收共性问题, 统一、约束、指导、协调各单位税法, 具有最高税收法律地位和税收法律效力的税法。建立税收基本法可以从整体上考虑与其它法律的有机联系, 妥善处理因税法与其它法律交叉而引起的执法司法中的矛盾, 同时使税法体系趋于完善并相应提高其法律约束力。在税收实体法的建设上, 应加快各单行税种的

立法, 将分散的各类暂行条例、法规和文件汇集整理, 通过全国人大以法律的形式颁布。新的《中华人民共和国税收征收管理法》, 经过税务部门的实践发现依然存在很多不足, 仍需要进行不断的改进, 尤其是在税收执法的规定上可操作性不强, 执法困难的现象仍将普遍存在。树立正确的税收理念, 增强公民的纳税意识。税收理念是指人们对税收的基本看法或态度。在我国, 由于历史、经济体制等各方面因素, 人们一直抱有错误的税收理念, 认为税收是“ 无比有好, 少比多好” , 即使是缴税那也是公家的事, 与个人无关。当真要从腰包掏钱缴税时第一反应就是躲, 躲多少算多少, 从无意识地躲到有意识地躲, 致使大量税收征收不上来。因此树立公民正确的税收理念, 是治理税收流失的一个重要条件。市场经济条件下的通行准则是权利与义务对等。负有什么样的义务就意味着享有怎样的权利, 反之, 享有什么样的权利意味着负有怎样的义务。

对税收而言自然也不例外。在现代市场经济条件下, 政府负责提供各类公共产品和服务, 广大企业和居民则是这些公共产品和服务的消费者。正如去商店买东西要付钱一样, 公共产品和服务也不是免费提供的, 税收就是它们的价格。也就是说, 纳税人只要依法缴了税, 就有向政府索要公共产品和服务的权利, 同样, 政府只要依法取得了税收, 便负有向纳税人提供公共产品和服务的义务。在这里, 纳税人的纳税义务与纳税之后享有消费公共产品和服务的权利是对等的, 而政府的征税权与征税之后负有向纳税人提供公共产品和服务的义务是对等的。因此, 我们可以将市场经济条件下的税收理念归结为权利与义务对等。要树立正确的税收理念, 除了强制的制度约束外, 还要在很大程度上依赖于税收宣传。宣传工作如同人的喉舌, 其重要性不言而喻。首先, 应充分发挥媒体的优势, 通过电视、广播、报纸、宣传海报等媒介, 将正确的税收理念制作成生动形象的口号向社会传播, 使公民能够在潜移默化中逐渐接受并形成一种自然而然的观念。在宣传依法纳税的先进典型时, 也同样要对偷骗抗税的大案公开曝光, 以案释法,达到震慑犯罪, 教育公民的目的。除了通过媒体, 各级税务机关还可以建立各种免费税务咨询方式, 包括电话咨询、传真服务、网页查询等也可以在办税大厅甚至在一些大型的商场、超市放置一些免费的税收宣传手册, 将新出台的各种政策法规及时地传递到纳税人手中。其次, 税收宣传的对象要广泛, 不仅要针对成年人, 而且还要从娃娃起。应借鉴美、日等国的经验, 把税收知识纳人中小学教育, 把纳税义务教育作为公民基本素质教育的内容。再次, 必须要强调的是, 税收宣传是一项长期的工作, 具有持久性,应持续、稳定、系统地开展下去, 而不能仅局限于一年一度的税收宣传月, 税收宣传是形式而不是目的,追求的是“ 为税收工作创造良好环境” 的实效, 而不是搞华而不实的“ 花架子” , 只有取得实实在在的效果, 税收宣传才有意义。创造良好的市场环境, 采取有效措施打击地下经济活动。要尽快完善各类市场体系, 包括产品市场、资金市场、劳动市场、产权市场和技术市场等, 将一切产出品及生产要素推向市场, 通过市场交易使灰色交易和收人市场化、货币化, 真实显示纳税人的税基信息。国家应联合公安、工商、税务、海关等各部门的力量对一些破坏性较大、本身具有危害性的地下经济活动, 如走私、盗版、造假等采取有效措施予以严厉打击对一些危害性不大、破坏性较小的地下经济活动, 如无照无证经营、隐性就业等则应通过加强管理、法制教育及切实减轻税费负担等途径使之由地下经营逐步转为公开经营。除了要严厉打击地下经济之外, 国家还要考虑能够遏制地下经济继续蔓延的制度建设。现在已经在全国范围内实行了存款实名制, 在收人控制方面取得了一定的成效, 但这还远远不够, 还应对现金的使用和存取作进一步的监控。同时,

推行纳税人登记编码制度, 每个纳税人都拥有一个唯一的纳税编码从事各类经济活动。在个人所得税的征管上, 扩大源泉扣除制的适用范围, 明确扣缴义务人的责任义务及惩罚措施, 从而在制度上不断压缩地下经济和税收流失的存在空间。

二、优化财政制度设计在收人方面, 进一步完善当前税制, 应分两步走。第一步, 在相当的一段时间内, 应以“ 稳定税制,加强征管”为原则, 不宜出台涉及面广、影响面大的税制改革措施, 而应把主要精力放到对现行税制中一些具体规定的完善、相关配套措施的落实上来。如增值税与营业税中混合销售行为的征税间题, 增值税中小规模纳税人和一般纳税人的认定问题, 个人所得税课税范围的划分及源泉扣缴制的完善问题等等。除此之外, 还有一个不容忽视、皿待解决的间题就是税收优惠。目前的税制趋于繁杂, 漏洞百出, 很大程度上就源于各种减免优惠的规定增多。应该说, 改革开放以来, 我国实行的税收优惠政策在引导和促进国民经济发展, 特别是在吸引外资方面发挥了重要作用。但也正因为如此, 产生了对税收优惠认识上的误区, 造成了现在优惠政策太多太滥的局面, 不仅没有发挥应有的作用, 而且还减少了税收收人, 引起地区之间、纳税人之间税负不公, 影响到市场经济的公平竞争, 因此应花大力气加以整治。首先, 按照“ 尽量少的优惠减免, 尽量规范明确的形式” 的原则, 把目前太多太滥的税收优惠减免压缩控制在最低限度之内, 并建立一套完整的关于税收优惠减免的制度规定其次, 改变目前根据纳税人经济成分、性质、组织机构不同而给予不同的税收优惠减免的做法, 全面实行国民待遇原则, 创造一个公平的市场竞争环境再次, 税收优惠和减免

的形式也要转换, 由主要采取直接税收减免、优惠税率的方式向更有利于鼓励再投资的加速折旧、投资扣除等间接税收优惠方式转变。在完善优惠措施的同时, 也要加强监督机制的建立和健全, 如税收优惠的审批权、监管权等, 以防止过多过滥的局面重复出现。第二步, 在治理了现行税制的一些“ 小疮”之后, 就应沿着“ 低税率, 宽税基” 的方向逐步进行税制改革。由于我国征管水平落后, 税源不清, 因此为了保证税收收人, 在设计宏观税率的时候是偏高的。“ 高税率, 窄税基”不仅造成了税负分布的不公, 扭曲了市场的资源配置, 而且直接带来了偷逃税行为的发生。适当地降低税率、扩大税基是对市场主体的资源配置和行为选择干扰最小的一种做法, 对纳税人逃税倾向的刺激也较弱, 从而可以减少税收流失的发生。于是, 我们将按照这种目标取向调整税收制度增值税由“ 生产型”向“ 消费型”转变合并内外资企业所得税, 并适当降低企业所得税税率改革农业税适时开征社会保障税、遗产与赠与税适当降低流转税与所得税的税率档次, 简化税制结构, 等等。在支出方面, 转换政府职能, 改革财政支出制度。树立纳税人的税收公平感, 是治理税收流失的一个重要方面。税收公平, 不仅包括征税的公平还包括用税的公平, 即合理的财政支出。在当前的财政支出改革中, 应按市场经济要求界定政府与市场的职能分工, 收缩过宽的政府职能范围, 将其所有者职能从社会管理职能中剥离出来, 把财政支出集中在公共品供给、社会保障、收人再分配及社会经济稳定上, 科学拟定财政支出的规模和结构, 并通过公开预算编制接受公众监督。目前最为紧迫的是要大力压缩行政经费开支, 精简政府机构以及建立健全社会保障体系。税制和支出趋于公平合理可以减少表达政治不满的那部分税收流失。在体制方面, 实行规范的分税制, 切实推进税费改革。按照财政职能的政府级次结构划分中央、地方支出, 中央供给纯公共品, 补助跨区域的地方公共品, 进行全国统一的收人再分配和宏观经济调控地方提供地方性公共品, 并实施附属于中央的公平分配和经济调节政策。在明确地界定了政府事权的基础上, 建立中央与地方之间稳定的收人分配机制及科学的转移支付制度, 完善税收计划管理, 赋予地方政府一定的税收立法权, 并加强地方税系的建设, 以提高地方依法治税的积极性, 降低税收流失。推进税费改革, 消除目前各种收费对税基的侵蚀, 也是治理税收流失的一个着力点。具体思路如下立即停止审批新的收费项目, 重新界定政府收费范围, 并以此为基础, 对我国目前的收费加以清理, 剔除不合理的收费项目将具有经营性质的收费项目与政府脱钩, 转向市场, 由市场承担, 在市场中自我经营、自我发展实施“ 费改税” , 对保留下来的收费项目, 应按照规范化的“ 税”与“ 费”的性质进行区别, 对那些名为“ 费”实为“税”的收费项目进行税化, 纳人税收的轨道, 或是并人原有税种, 扩大原有税种的税基, 或是开辟新的税种加以征收。但与此同时, 注意要遵循“ 简化税制” 的原则, 能不复杂就不复杂, 以免从一个极端走向另一个极端对余下的符合“ 费” 的性质的收费项目, 要实行规范化管理。

具体而言, 首先在收费项目的立项上要严格把关, 应以立法的形式建立科学的审批制度并将其固定化, 建议由全国人大及省级人大承担审批权, 全国性或跨区域性的收费由全国人大审批, 地方性的收费由省级人大审批。具体程序事先由单位提出申请, 报财政、物价部门, 再由两部门提交人大审批, 人大闭会期间可由其常委会审批。其次, 在费收人的管理使用上, 要将费收人统一纳人预算, 使得费的征收管理及费收人的使用能够置于财政部门管理和人大的监督之下, 同时联系当前的财政支出预算管理改革,并以此为契机, 加快规范费收入管理使用的步伐。值得注意的是, 费收人虽然纳人预算统一管理, 但由于其性质所决定, 应采取不同于其他支出的支出方式。具体而言, 费只能用于准公共品的补偿, 具有直接受益性, 因此必须做到专款专用, 否则收费也就失去了其应有的作用。总之, 规范税费关系, 推进税费改革, 最根本还是要研究如何解决政府失败, 如何建立一个权力制衡机制约束监督政府行为的间题。只有这个问题解决好了, 税费改革才有可能得到实质性的进展。

三、建立现代化的税收征管制度建立规范有效的纳税申报制度。首先是完善税务登记制度。税务登记是税务机关对纳税人的生产经营活动进行登记, 以便掌握和控制税源, 对纳税人履行纳税义务的情况进行监督和管理的一项基本制度, 是税收管理工作的首要环节。完善税务登记制度最重要的是要提高税务登记证的法律地位, 拓宽其作用范围。在法人认定环节上先签发税务登记证, 然后再凭此办理工商登记证、开设银行账户仿效美国、意大利等国, 实行全国唯一的纳税人登记编码, 纳税人的一切与取得收人有关的活动都离不开这一编码, 从而从根本上控制纳税人的行为和活动。其次, 在进行纳税申报时, 可借鉴日、韩的经验, 实行有分别的纳税申报, 对纳税信用良好、会计制度健全的企业或个人使用区别于其他纳税人的纳税申报表, 并给予适当的税收优惠, 以此对纳税人形成一种激励, 在促使他们客观申报纳税的同时也对企业会计制度的健全起到一种推动作用。在日常征管中, 税务部门应主动出击, 了解税源。目前各级税务机关普遍建立了办税大厅, 由纳税人自行申报纳税。但税务部门却不能因此而守株待兔, 应该走出大门, 深人辖区内的企业和单位了解经营状况及个人收人情况, 尤其要加强对重点税源的监控并以此带动对一般税源的管理。在实施监控的同时, 税务部门也应利用自身优势, 帮助企业加强成本核算, 提高经济效益, 以达到培养、扩大税源的目的。充分利用计算机网络的优势, 实行信息化管理。对计算机的利用不能仅停留在“ 打文件、存文件”的水平上, 应充分利用计算机的强大功能, 通过网络在税务机关内部实现数据资源共享, 同时建立起严密的监控体系, 破除原有的信息不对称, 强化税务机关对纳税人的监控, 也增强税务机关之间的制约和监督。除此之外, 还应加快对各类税收软件的开发, 如纳税人信息分析软件、稽查选案软件、查账软件等, 以提高税收征管稽查的效率, 降低税收成本。加强税务稽查体系的建设。在新的征管形势下, 逐步加强税务稽查体系的建设是税务工作的一种趋势。税务稽查的作用不仅是税款的拾遗补缺, 它还可以对涉税违法行为和一些侥幸心理形成强大的法律威慑, 从而促使广大纳税人能够自觉做到依法纳税。目前, 税务稽查体系的建设包括以下几个方面税务稽查制度的健全, 实行“ 选样、稽查、定罚”三分离, 以在稽查人员之间形成权力制衡, 提高税务稽查人员的比例, 加大稽查面和稽查力度加强税务稽查技能的专业培训, 提高稽查办案人员的审计能力和查账水平科学选案, 提高选案的准确性和针对性。加大惩处力度, 提高税法的威慑力。惩罚率与税收流失量是成反比的, 惩罚率越高税收流失就越少,

因此, 加重对各类违反税法行为的惩罚是治理税收流失广为各国所采用的一种做法。加重处罚并不意味着随意处罚, 必须以法律为依据, 首先必须通过立法对税法中的处罚条例进行修改, 其次要求税务机关要

严格执法, 在依法对纳税人的违法行为进行惩处的同时, 也要杜绝滥用处罚现象的发生。在税务机关内部建立有效的激励约束机制。税务人员也是以自身效用最大化为目标的理性经济人, 他们的目标函数不只是社会公共利益最大化, 而且还包含了更高的薪金、职务晋升、更多的闲暇等个人经济利益和自利性动机。因此, 要激励税务人员努力征税, 除了提高税务人员素质、加强道德教育和舆论监督外, 引进较高的等级工资制和严格的惩罚制度不失为一种有效的激励约束。委托—代理理论认为, 若委托人观察不到代理人的努力, 但可观察到与努力相关的变量如征税业绩, 那么根据观察到的变量支付代理人的激励合同将优于固定工资合同。实行较高的等级工资制度, 可以鼓励大家努力工作以求升迁后的收益, 再辅之以严格的惩罚制度, 就可以很好地解决征税人廉洁征税问题。完善税务中介组织, 全面实行税务代理制。通过完善的税务代理, 可以减少由于税务人员直接与纳税人接触而可能引发的所谓“ 官员型”税收流失, 并在税务代理机构与纳税人及税务机关之间形成一种相互制约、彼此监督的关系。当然, 实现这一切的前提在于, 税务代理所要有着自己独立、公正的工作原则, 与税务机关没有隶属关系, 是一个纯粹按市场规则运作的中介服务组织。这也是我国目前的税务代理机构急需要达到的一个目标。总之, 税收流失治理是一项涉及到方方面面, 需要从一点一滴做起的庞大的、系统的工程, 任重而道远。但只要广大理论工作者, 特别是奋战在一线的广大税务干部不畏艰难, 积极地去发现问题、解决问题, 积趾步致千里, 积小流以成江海, 就能逐步改善我国目前税收流失严重的状况, 开创我国税收工作的新纪元。

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